【深度】海南省光伏扶貧調研報告日期：2017-11-07

根據我辦關于開展“大研討大行動活動”調研的通知，近期，省辦開發指導處聯合海南省可再生能源協會對我省脫貧攻堅光伏扶貧工作開展了一次調研，通過深入六個市縣，走訪光伏幫扶戶和書面調研相結合，撰寫了光伏扶貧專題調研報告。
一、光伏扶貧的政策背景
為深入貫徹落實國家領導人關于推進能源革命戰略和黨中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的重大部署，2014年10月,國家能源局聯合國務院扶貧辦發布了《關于印發實施光伏扶貧工程工作方案的通知》文件，標志著光伏扶貧在我國正式走向軌道。
2016年1月，國家能源局發布《關于印發加快貧困地區能源開發建設推進脫貧攻堅實施意見的通知》，要求進一步做好能源扶貧工作，落實包括精準實施光伏扶貧工程在內的六大重點任務。2016年3月，國家發改委、國務院扶貧辦、國家能源局、國家開發銀行、中國農業銀行聯合發布了《關于實施光伏發電扶貧工作的意見》，要求在現有試點工作的基礎上，繼續擴大光伏扶貧的實施范圍，在全國具備光伏建設條件的貧困地區實施光伏扶貧工程。
近幾年來，國家領導人多次到安徽金寨、寧夏永寧、河北張北等地視察光伏扶貧工作，對光伏扶貧工作給予充分肯定。
可見，光伏扶貧作為精準扶貧的創新應用模式，已經獲得國家層面的高度認可。光伏發電清潔環保，技術可靠，收益穩定，把  應對氣候變化、低碳發展與扶貧攻堅結合起來，實現可持續的綠色增收減貧模式，把光伏扶貧作為資產收益扶貧的重要方式，既符合國家精準扶貧戰略，又符合國家清潔低碳能源發展戰略。
二、海南光伏扶貧發展基本情況
（一）我省實施光伏扶貧的資源優勢和重要意義
我省位于中國最南端，北回歸線以南，屬低緯度地區，海南島中西部沿海地區輻射條件好，年輻射量均≥1500kWh/m2，日照時數長，部分地區年日照小時數大于6小時天數>200天，其中東方可達到250天。根據中華人民共和國氣象行業標準QX/T89-2008《太陽能資源評估方法》，海南島大部地區（除中部部分地區）太陽能資源豐富程度等級為資源很豐富，部分地區等級為資源最豐富，太陽能資源利用價值非常高。具有發展光伏發電的資源優勢條件。
我省發展光伏發電的不利因素是，由于海南本島地處南海北部臺風走廊，容易受臺風侵襲，特別是西沙和海南本島東部沿海地區，另外，高溫、高濕、高鹽霧腐蝕對光伏發電器件也有一定影響。
在我省開展光伏扶貧，引領貧困農民沐浴燦爛陽光，是精準扶貧、精準脫貧的重要措施和抓手；既有利于提高我省光伏發電市場份額，促進能源結構更加優化；又有利于實施產業扶貧，推進新農村建設，保障貧困人口穩定增收,實現扶貧開發由“輸血式扶貧”向“造血式扶貧”的轉變，是實現可持續減貧的有效途徑和重要手段，可謂一舉多得。
（二）我省光伏扶貧的基本情況
2016年9月，省發展改革委和省扶貧辦印發了《海南省實施光伏發電扶貧工作方案》，對我省推進光伏扶貧的工作目標和原則、實施范圍及規模、主要工作任務、組織實施等提出了具體要求。在各有關市縣的積極推動下，光伏扶貧取得了一定成果，有力地促進了各地的脫貧攻堅工作。
我省目前各市縣光伏扶貧的主要模式有三種：戶用型電站，主要利用幫扶貧困戶自家屋頂或院落空閑地建設，一般光伏發電裝機容量在3千瓦到5千瓦，幫扶貧困戶每年可獲得3000元左右的收益，這是光伏扶貧的主要模式；村級（或聯戶型）電站，主要利用村委會、敬老院、鄉村學校等公共建筑屋頂建設，裝機容量在10千瓦到60千瓦不等，發電收益在特定幫扶貧困戶和村集體分配；集中型光伏扶貧電站，主要利用政府公共建筑屋頂或農村閑置未利用地等建設，裝機容量在幾百千瓦到數兆瓦，從光伏發電總收益中拿出一定比例分配給所確定的貧困戶，其他收益歸項目投資人。
據我們的初步統計：
2016年全省有9個市縣實施了光伏扶貧項目，完成光伏裝機容量為3943.61千瓦，戶用型屋頂電站1159戶，村級（聯戶）型光伏電站14個，完成投資額為3291.67萬元。光伏扶貧受益貧困戶871戶,4467人，分市縣完成情況見附表一。
2017年，實施光伏扶貧的市縣增加到16個，已經建成的、正在實施的和計劃今年底前建成的光伏扶貧項目裝機總容量為33015.1千瓦，新增戶用扶貧電站3448戶，村級（聯戶）型光伏電站60個，投資額為29920.29萬元，新增光伏扶貧受益貧困戶5740戶,22276人。分市縣完成情況見附表二。
總起來看，數據顯示出光伏扶貧已經成為我省大多數市縣政府推進扶貧攻堅的重要抓手和重要措施，發展勢頭良好。
（三）值得肯定的做法：
1、領導重視、政府主導是推進光伏扶貧的關鍵。
瓊中黎族苗族自治縣、陵水黎族自治縣、白沙黎族自治縣、五指山市、儋州市、三亞市、?？谑械仁锌h都將光伏扶貧列入政府主要議事日程，分別制定了光伏扶貧試點方案或實施方案，成立光伏扶貧工作領導機構，主要領導或分管領導親自抓，以政府為主導，推進了光伏扶貧的實施。瓊中黎族苗族自治縣把光伏扶貧列為“十二個一批扶貧工程”之一，2016年先行選擇在8個鄉鎮的125戶（貧困戶80戶）試點，之后，又推廣了477戶（貧困戶278戶），2016年累計光伏發電裝機容量1878千瓦，受益貧困戶364戶，2352人。今年，又繼續在9個鄉鎮的500戶（建檔立卡貧困戶300戶）和5個行政村推廣，項目建成后，光伏扶貧項目總裝機達到4099千瓦（包括新農村整村推進），受益農戶1102戶，其中建檔立卡貧困戶664戶。
陵水黎族自治縣政府主要領導多次帶領有關部門專題調研光伏扶貧，三次召開政府專題會議，研究推進光伏扶貧有關問題和政策措施，落實資金、項目審批提速、倒排工期，推進了光伏扶貧的快速實施。2016年5月，先行在隆廣鎮萬嶺村進行光伏扶貧進村試點。在此基礎上，今年又在7個鄉鎮逐步推進，總投資5749.5394萬元，已建成戶用型光伏電站裝機容量4212.02千瓦、村級聯戶電站340.52千瓦，總裝機4552.54千瓦。受益貧困戶1463戶、6069人。
白沙黎族自治縣是被國家列入光伏扶貧重點工程實施范圍，該縣相關部門統籌協調，密切配合。重點推進了集中型20兆瓦光伏扶貧電站建設。
五指山市明確了各成員單位的工作職責分工，確保了項目實施過程中各項任務有人抓、有部門管，保證了820千瓦集中型光伏扶貧電站的順利實施、并網發電。并且在8月初先期已將光伏扶貧收益3000元/戶撥付給200戶建檔立卡貧困戶。
三亞市2016年共投入575.62萬元分別在育才生態區、吉陽區、崖州區建設光伏扶貧項目，惠及貧困人口151戶677人和5個已摘帽貧困村，光伏裝機容量672.65千瓦。2017年，市政府召開常務會議、市長辦公會議、部門聯合會議等專題會5次，研究討論了《三亞市光伏扶貧實施方案》，并印發實施。計劃對2014、2015建檔立卡貧困戶中脫貧成效不顯著、村集體經濟薄弱的貧困村村委會和需要繼續幫扶的鞏固戶實施光伏扶貧項目工程，助力建檔立卡貧困戶精準脫貧，持續發展，穩步致富。
2016年，東方市委、市政府先后專題召開了《研究江邊鄉老村整村光伏扶貧項目建設時序調研會》，研究部署了在老村整村推進建立59.85kw分布式光伏扶貧電站，兩期投入扶貧資金和財政資金共285.318萬元，為68戶貧困戶安裝戶用屋頂光伏電站。今年，市委、市政府又計劃對3個整村推進貧困村打造光伏項目，計劃投入資金728.08萬元，擬建設182戶光伏發電站，目前已建設完成165戶，預計9月初全面完工，并網發電，預計輻射貧困戶182戶798人。
今年8月17日，?？谑姓疀Q定以11個整村推進村屋頂村級光伏扶貧項目為突破口，擬建設村級屋頂光伏項目 11 個，每個村級屋頂電站裝機66千瓦，總裝機規模711千瓦，覆蓋建檔立卡貧困戶291戶1271人。計劃投資850萬元，目前已將資金下達各區，項目已陸續全部開工建設。下一步待村級光伏扶貧項目實施評估后，視評估效果再開展屋頂戶用光伏扶貧項目。
2、多方籌措資金，動員社會參與是實施光伏扶貧的基礎。
兩年來，我省多數市縣政府統籌整合財政資金、產業扶貧、其它相關涉農資金，動員商業化投資企業、民營企業和社會力量捐助，參與光伏扶貧項目投資、建設。投入光伏扶貧的資金總額達3.2億元?；I融資模式有以下幾種：
⑴全部由企業投資，農戶分成模式。
白沙黎族自治縣引進海南隆基光伏新能源有限公司，由隆基光伏總投資14539萬元，在邦溪鎮南丁村建設20兆瓦生態農業光伏發電扶貧項目，每年從發電收益中拿出240萬元，以資產收益扶貧方式用于異地扶貧，保障邦溪鎮800個建檔立卡貧困戶每年可獲得3000元收益。
海南天能電力有限公司投入250萬元，在臨高縣調樓鎮隆道村建設300千瓦扶貧電站。隆道村委會獲得50%發電收益，預計25年可累計增收323.76萬元，有98戶432人貧困人口長期收益。
⑵全部由財政資金投入模式。
陵水黎族自治縣結合貧困戶危房改造實施光伏扶貧，由財政資金投入建設戶用和村級扶貧電站，2017年已投入的財政資金達5750萬元。
洋浦經濟開發區投入582.5萬元，其中包括中央財政扶貧資金150萬元，省級財政扶貧資金170萬元，本級財政扶貧資金262.5萬元，光伏扶貧項目覆蓋建檔立卡貧困戶197戶，1051人。
文昌市采用全部由市財政資金出資建設，每戶5千瓦戶用型屋頂電站模式，覆蓋公坡鎮和馮坡鎮2個鎮建檔立卡貧困戶35戶、149人，項目正在實施中。
⑶由財政資金、企業投資或社會捐助共同籌資。
儋州市光伏扶貧工作投入總資金533.96萬元，其中財政資金405.84萬元，占總投資76%；單位企業和社會出資128.12萬元，占總投資24%。
五指山市是被列入國家光伏扶貧重點城市，2016年總投資835萬元，其中，政府扶持資金650萬，五指山水務公司出資185萬元，利用市污水處理廠、生豬屠宰廠等4個單位的公共建筑屋頂建設了820千瓦單晶硅光伏電站，項目實施單位每年從發電收益中拿出60萬元，由財政分配給特定的200戶建檔立卡貧困戶，每戶3000元/年。
我省還有一些黨政機關、民間社會組織和企業，如省政府辦公廳、省社保局、海南軍區后勤保障局、省工商技術學院、瓊中機關事務管理局、組織部、省光彩事業促進會、洋浦控股、海南英利公司等軍地單位，紛紛籌措財力物力，積極參與扶貧攻堅戰役。武漢銀海置業有限公司向瓊海市政府捐助100萬元，用于建設長坡鎮禮昌村90千瓦村級扶貧電站。
⑷公司+合作社+貧困戶聯合投資。
臨高縣和舍鎮鋪仔村光伏扶貧模式為戶用型屋頂電站，按照125戶規模設計，共需建設375千瓦光伏電站。為拓寬資金渠道，多途徑籌措資金，項目采用“公司+合作社+貧困戶”模式，總投資357萬元，其中鋪仔村委會利用貧困戶小額信貸產業扶貧資金投入250萬元（占投資總額70%），河南兆璽新能源科技有限公司投資資金107萬元（占投資總額30%），項目產生收益雙方按照投資比例進行分配，鋪仔村委會貧困戶125戶583人從光伏扶貧項目受益。臨高縣扶貧辦已經印發了《臨高縣扶貧小額信貸風險補償金管理暫行辦法》，各個商業銀行相繼對貧困戶、貧困村開展小額貸款相關工作
⑸由財政資金為主、貧困戶以小額貸款方式出資。
三亞育才生態區光伏扶貧項目戶用型項目建設資金是由每戶貧困戶小額貸款出資3000元，剩余部分由市扶貧財政資金支付，發電收益歸貧困戶所有；村級電站資金來源于市級扶貧資金。
瓊中黎族苗族自治縣戶用型光伏屋頂電站，采用政府投資和貧困戶自籌、企業讓利和免費運維模式，2016年試點項目，戶用光伏系統3.12千瓦，政府財政資金2.35萬元/戶，貧困戶自籌0.2萬元（銀行小額貸款，政府全額貼息）；2016年推廣項目，政府財政資金補貼1.95萬元/戶，貧困戶自籌0.6萬元（銀行小額貸款，政府全額貼息），貧困戶自籌的小額貸款，以發電收益還款，1-2年還清貸款。采用全額上網方式，享受標桿上網電價0.98元/千瓦時，貧困戶年均發電收益在3234元左右。
3、齊抓共管，協調推進，是促進項目順利實施的保障。
有的市縣廣泛宣傳國家光伏產業發展政策，幫助貧困戶算好明細帳，打消群眾思想疑慮，同時，嚴格篩選精準識別確定幫扶對象。政府相關部門各自明確分工，形成強有力的工作合力。五指山市市光伏扶貧領導小組組織各成員單位聯合開展調查。各成員單位密切配合，通過對項目實施的條件、建設地址、環評、接入口等情況進行了可行性分析，最終選擇了項目實施的場地、建設單位、投資方式等，為項目的實施提供了有利保障，確保了項目如期推進。
有的市縣經過調研，充分考慮電網設施條件，因地制宜制定光伏扶貧模式。洋浦經濟開發區經實地勘察，建檔立卡貧困戶197戶，其中75戶貧困戶屋頂符合安裝條件，可在屋頂安裝，剩余貧困戶通過學校和村委會屋頂公共面積解決，共享發電收益。
多數市縣供電局積極配合當地政府部門提供上網接入服務，如三亞市已建成的151戶戶用光伏扶貧屋頂電站和6個村級光伏扶貧電站，已全部并網發電。保亭縣什玲村整村推進的20戶戶用光伏扶貧屋頂電站和2個村級電站、洋浦經濟開發區2017年建設的197戶戶用光伏扶貧屋頂電站、東方市江邊鄉老村整村推進的的68戶戶用光伏扶貧屋頂電站都全部并網發電。
有的市縣對光伏扶貧項目后期運維管理和運維資金的來源及管理提出了具體辦法，值得借鑒、完善并推廣。
在我省的一批新能源企業如漢能薄膜發電集團廣東（海南）公司、海南天能電力有限公司、海南電力設計研究院、?？谟⒗夥娏﹂_發有限公司、海南綠保能能源發展有限公司等，積極參與市縣的光伏扶貧項目建設。
三、當前我省光伏扶貧工作存在的問題
（一）光伏扶貧工作發展不平衡。
有的市縣對此項工作不夠重視，光伏扶貧沒有列入政府議事日程，光伏扶貧項目覆蓋面很小，還有三個縣成為光伏扶貧的空白縣。有的鄉鎮干部對光伏扶貧認識不足，宣傳發動解疑釋惑不到位，造成部分群眾對光伏發電的安全性、光伏扶貧能否帶來穩定收益存在種種質疑，影響了項目推進。
（二）有的市縣光伏扶貧工作統一協調不夠。
有的市縣相關部門光伏扶貧推進工作職責分工不明確，有的扶貧辦沒有實質性參與光伏扶貧工作，起到統籌協調作用，光伏扶貧信息系統不完善。有的縣已實施完成的光伏扶貧幫扶措施在幫扶貧困戶的《海南省脫貧攻堅扶貧手冊》中沒有記載。
（三）資金籌措存在一定難度。
有的縣農村金融機構對光伏扶貧的支持和農戶自籌資金小額貸款工作滯后，形成光伏扶貧項目已經建成，但幫扶貧困戶出資的小額貸款還不落實的被動情況，由此影響到項目的驗收、備案。有的縣因為幫扶貧困戶的自籌資金貸款不落實而影響到項目的實施。
（四）各市縣光伏建設技術把控、驗收執行技術標準不統一，施工質量參差不齊。
少數光伏扶貧項目承建單位不具必要的資質，有的市縣在承建單位審查上把控不嚴，給今后運維工作留下隱患。有的項目存在諸如光伏支架基礎、接地防雷等不規范，個別項目選址不當，有的項目發電組件被周邊建筑、樹木陰影嚴重遮擋等問題。有的項目建成驗收當地供電局未參與。調研中還發現個別農戶因為外墻裝修便擅自拆卸已經并網的光伏并網設備，存在安全隱患。
（五）光伏扶貧項目后續運維及技術服務工作亟待加強。
部分項目建成后，尚未確定后續運維及技術服務工作主體責任單位，有的市縣與施工建設企業只簽定了一年的維修協議，尚未確定后續運維及技術服務工作主體責任單位。由于部分地區農網電能質量較差，加上雷電影響，導致有的逆變器設備出現故障跳閘脫網，無人及時修復復位，影響到幫扶農戶電站的發電正常。運維資金來源問題有些也不明確，也需切實落實。
（六）光伏扶貧戶開具增值稅發票難度大。
各市縣普遍反映農戶電站產生上網電量后，領取上網電費和補貼農戶無法自行開具發票，而要到國稅局代開發票，幫扶貧困戶不方便。如三亞育才區沒有稅務所，該區農戶要開具增值稅發票，每月必須要到天涯區開票，極不方便。還由于補貼的發放相關部門間手續繁瑣，運作周期長，造成光伏扶貧成效見效慢，光伏紅利未能及時釋放，影響群眾的積極性。各市縣普遍要求有關部門單位能否簡化程序，辦理光伏扶貧免稅手續，運用信息化手段，光伏信息共享，試點開展網上結算。
（七）有的市縣部分光伏扶貧項目存在備案滯后問題。
有的市縣村級（聯戶）電站或戶用電站去年已建成并網，但至今還未辦理備案，將可能會影響到上網補貼收益的及時分享。原因是有的市縣在工作流程上不夠明確，相關部門單位間存在扯皮脫節現象。
（八）有的市縣光伏扶貧電站上網接入不及時、流程長、難度大。
有的市縣政府部門反映造成光伏扶貧電站上網接入不及時、流程長、難度大的原因是：有的縣農網并網接入設施變壓器容量小、線路老化，有的縣整村推進的村，受變壓器容量和農網低壓線路改造的制約，影響了接網。也有的當地供電局、所對光伏扶貧項目接入配合不及時、接入服務效率低等問題。如瓊中黎族苗族自治縣2016年縣財政資金投資建成的602戶農村戶用屋頂電站，到今年8月，已并網的僅為205戶，占建成戶用電站的34.05%。儋州市共建戶用型屋頂電站249戶，已并網戶數103戶，尚未并網146戶，并網率58.63%。陵水黎族自治縣今年建成的1350戶戶用電站和4個鄉鎮的村級光伏扶貧電站項目，到8月均未實現并網。樂東黎族自治縣千家鎮只文村2016年在村委會屋頂建3千瓦實驗光伏項目，近一年了還未并上網。這種情況造成有些光伏扶貧項目不能盡早發揮效益，一定程度上影響了貧困戶接受光伏扶貧的積極性。
四、關于推進我省光伏扶貧發展的政策建議
要認真總結推廣近年來我省光伏扶貧的成功經驗，進一步拓寬思路，創新改革，按照“因地制宜、科學規劃、因勢利導”的原則，以更加有效的工作思路和方法，采取切實的措施，破解當前光伏扶貧工作中的難題，扎實地做好“十三五”后三年的光伏扶貧推進工作，把光伏扶貧真正建成惠及千家萬戶的民心工程。
（一）抓緊編制并上報 “十三五”光伏扶貧計劃。
國家能源局、國務院扶貧辦（國能發新能[2017]39號）要求今后光伏扶貧以村級電站為主要建設模式，我省各市縣應根據實際情況，調整新建光伏扶貧項目的建設模式。按照國家有關要求抓緊上報“十三五”光伏扶貧計劃，以便匯總上報國家，爭取國家的更多支持。
（二）強化對光伏扶貧的組織領導和統籌協調。
要高度重視光伏扶貧產業發展，構建光伏扶貧的組織領導機制，明確相關部門職責分工，切實增強責任意識、擔當意識，強化統籌協調，加強光伏扶貧信息統計基礎工作，建立光伏扶貧項目定期調度制度，形成強有力的工作合力，及時解決光伏扶貧推進中的問題，促進光伏扶貧的健康發展。要切實采取各種有效形式，廣泛宣傳光伏發電扶貧產業政策、項目建設流程，使廣大干部群眾認識到光伏扶貧產業是切實推進精準扶貧、節能減排、增加農民收入的重要抓手，使他們自覺參與光伏扶貧項目建設。
 （三）研究制定我省支持光伏扶貧的政策。
1.根據國家的相關政策要求，為便于扶貧對象動態管理及越線退出，建議今后財政資金應主要支持建設村級扶貧電站和全村貧困戶聯片建站，以增強貧困村、空殼村村集體經濟實力。
市縣扶貧開發領導和工作機構，要協調國土、林業等有關部門，做好村級電站、集中型光伏扶貧電站項目用地調規、用地指標調整、土地流轉等工作。
我省光伏建設年度規模指標應優先保證村級電站、集中型光伏扶貧電站項目建設。
2.加大對光伏應用項目的融資支持。在多方籌集光伏扶貧財政支持資金同時，金融機構要落實好金融扶貧政策，鼓勵金融機構創新融資服務和產品，探索設立光伏發電投資公共擔保資金，為光伏發電項目提供貸款擔保；進一步做好光伏扶貧小額信貸；引導保險機構參與光伏扶貧區域性保險業務，加強與市縣政府和電站投資商合作，降低光伏電站營運風險。
3.我省應盡快研究出臺地方光伏扶貧補貼政策，以促進光伏扶貧的穩定發展。
4.建議省發改委牽頭國稅部門、電網公司研究制定簡化光伏扶貧上網電費和補貼代開增值稅發票程序，為幫扶農戶辦理相關手續提供便捷服務。
（四）加快并網接入速度，確保項目盡快建成運行，上網電費和補貼資金及時足額兌付。
海南電網公司要加大對貧困地區農村電網改造工作力度，將光伏扶貧項目特別是村級電站接網工程優先納入農網改造升級計劃；應按國家關于可再生能源發電補貼資金發放管理制度，優先將光伏扶貧項目的補貼需求列入年度計劃，優先確保光伏扶貧項目按月足額結算電費和領取國家補貼資金。各市縣發改、扶貧主管部門應在本年底前抓緊做好與電網公司的申請對接，以確保“十三五”后三年光伏扶貧項目順利接網送電，發揮好長期的“陽光收益”。
（五）建立和完善光伏扶貧收益分配動態調整機制。
有的市縣提出應建立光伏扶貧收益分配動態調整機制，因涉及不同投資主體和民事權利，且各地做法亦不統一，政策性很強，須積極研究謹慎依法處置。有必要建立和完善扶貧對象退出機制，具體辦法應從各市縣實際出發，區別不同情況制定。時機成熟時擇機研究出臺全省統一的光伏扶貧收益分配動態調整政策。
（六）建立長期可靠的項目運營管理體系，切實加強運維管護機制建設。
各市縣政府應進一步嚴格承建單位和準入條件，強化技術評審和管理，通過特許經營、招標或其他競爭性比選方式，依法依規、競爭擇優選擇有質量保障、信譽品牌良好、長期經營能力、有較強資金實力、售后服務完善的企業，承擔光伏電站的運營管理和技術服務。
運維公司對村級、戶用光伏電站管理和技術服務費用，依照法律、行政規章和特許經營協議約定，在所管理和提供技術服務的光伏電站項目收益中提取。集中型光伏扶貧電站的運維由與政府指定的投融資主體合作的商業化投資企業承擔。
有條件的要構建“互聯網+光伏”一體化管理平臺，運維單位對幫扶農戶要進行日常簡單維護和安全管理知識的培訓和科普。

文章來源：海南省扶貧工作辦公室